关于《江苏省各级人民代表大会常务委员会人事任免工作条例（草案）》的说明

主任、副主任、秘书长、各位委员：
  　　我受主任会议的委托，现就《江苏省各级人民代表大会常务委员会人事任免工作条例（草案）》（以下简称《条例草案》）作如下说明。
 　　一、立法的必要性
　　各级人大常委会依法进行人事任免，是宪法和法律赋予的一项重要职权，也是各级人大常委会的主要职责之一。依法行使好人事任免权，对于坚持和完善人民代表大会制度，真正实现人民当家作主，切实加强国家政权建设，从组织上保证改革开放和现代化建设事业的发展，具有十分重要的意义。为了做好这项工作，省人大常委会于１９８３年和１９８８年先后制定了《江苏省人民代表大会常务委员会人事任免办法》和《江苏省人民代表大会常务委员会人事任免工作程序》。实践证明，这对规范和保障省人大常委会依法行使人事任免权，起到了积极的作用。由于宪法和法律对地方各级人大常委会行使人事任免权的规定比较原则，又缺少一部全省统一的、可操作性比较强的地方性法规，使得有的地方人大常委会在进行人事任免时，操作不够规范，存在随意现象，在一定程度上影响了人大常委会人事任免权的有效行使。同时，随着人民代表大会制度的不断完善和民主法制建设的逐步加强，我省各级人大常委会在依法行使人事任免权过程中，积极探索，创造和积累了不少成功的经验和做法，这些经验和做法，需要用地方性法规的形式固定下来。因此，根据法律规定，在总结我省实践经验和借鉴兄弟省份做法的基础上，制定一部符合我省实际，上下统一，便于操作的全省各级人大常委会人事任免工作的地方性法规，是认真贯彻依法治国方略，加大建设法治江苏力度，积极推进依法治省进程的必然要求，也是坚持和完善人民代表大会制度，进一步加强和改进全省各级人大常委会人事任免工作，保障其有效行使人事任免权的迫切需要。通过制定该条例，可使全省这方面的工作真正做到有法可依，有章可循。
　　 二、立法的依据和指导思想
　　起草全省各级人大常委会人事任免工作条例的主要依据是，宪法和地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等有关国家法律，并参照了中共中央、国务院有关干部人事工作的文件，全国人大常委会法工委对有关问题的答复，以及江苏省人大常委会工作条例等有关法规，也借鉴了外省（市）立法的一些经验和做法。总的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，依照宪法和法律规定，从江苏实际出发，在认真总结经验、严格法律规定、注重可行性和可操作性的前提下，按照规范化、制度化的要求，对人事任免工作中需要规范和可以规范的问题，作出切实可行的规定，力求把党管干部和人大依法任免统一起来，保证全省各级人大常委会能够更好地依法行使人事任免权。
　　三、起草过程
　　省九届人大时，制定《江苏省各级人民代表大会常务委员会人事任免工作条例》就被列入省五年立法规划。为了做好该《条例草案》的起草工作，在省九届人大期间，我们根据当时省五年立法规划的安排，从１９９９年上半年起就着手进行调查研究工作，一方面积极搜集相关的资料，并组织力量赴有关兄弟省、市、区学习考察这方面的立法经验；另一方面广泛听取省内有关方面对制定条例的意见。在此基础上，于当年１２月起草了《条例草案》初稿，并及时印发全省市、县两级人大常委会征求意见。之后，又采取不同形式，先后多次广泛听取市、县人大和省、市有关部门的意见，并反复对《条例草案》稿进行修改完善。由于当时对《条例草案》稿个别条款的内容与有关方面意见未能统一，因此，经２０００年８月省人大常委会主任会议讨论，决定暂不将《条例草案》提请省人大常委会会议审议。根据实际工作需要和各地的要求，本届人大又将制定该条例列入省五年立法规划，并作为今年省人大常委会立法计划的预备项目。为了使该条例早日出台，尽快适应人大工作的需要，我们抓紧就《条例草案》稿中个别条款的内容与有关方面进行磋商，在取得一致后，又将《条例草案》稿印发全省１３个设区的市人大常委会和省高院、省检察院、省委组织部、省人事厅征求意见，同时，常委会分管领导柏苏宁副主任还先后在淮安、无锡、南京等地主持召开座谈会，专门听取市、县人大，以及省、市法检两院和组织人事部门有关负责人对《条例草案》的修改意见。根据各方面所提的意见和建议，再次对《条例草案》进行了逐条认真讨论修改。在起草的过程中，我们还多次征求了省人大常委会法制工作委员会的意见。经过历时近五年的反复修改，并经本月４日主任会议讨论，形成了现在这个提请本次省人大常委会会议审议的《条例草案》。
四、 需要说明的几个问题
    《条例草案》大的框架结构为七章四十条，其中，第一条至第四条为总则，主要对立法的宗旨和依据、人事任免工作应当遵循的方针和原则，以及条例的适用范围和人事任免工作的承办单位等作出了规定；第五条至第十二条为任免范围，主要对依法由人大常委会任免、决定任免、批准任免的对象作出了规定；第十三条至第二十五条为任免程序，主要对人事任免的材料、人事任免案的提出和审议，以及颁发任命书的形式等作出了规定；第二十六条至第三十二条为辞职与撤职，主要对辞职和撤职的对象，以及辞职请求和撤职案的提出和审议等作出了规定；第三十三条至第三十四条为表决与公布，主要对人大常委会通过任免、决定任免、批准任免、辞职请求和撤销职务等事项的表决形式，以及表决结果的公布等作出了规定；第三十五条至第三十八条为监督，主要对人大常委会任命的人员履行职责情况实施监督的形式作出了规定；最后两条为附则，主要规定了市、县两级人大常委会可以制定实施办法和条例的施行时间。下面就几个具体问题说明如下：
（一） 关于人事任免工作应当遵循的方针和原则
为了使全省各级人大常委会在人事任免工作中更好地贯彻执行党的干部路线、方针和政策，为人民选好“公仆”，《条例草案》第二条对人事任免工作应当遵循的方针和原则作出了规定。这样规定有利于在全省各级人大常委会依法行使人事任免权的过程中，把党管干部与依法任免统一起来；把努力实现党委意图与充分尊重常委会组成人员意愿统一起来；把充分发扬民主与严格依法办事统一起来，从而把党和人民满意的“公仆”选到国家机关担任重要职务，力求使国家机关的权力真正掌握在忠于党和人民利益的人手中。因此，我们认为《条例草案》对人事任免工作应当遵循的方针和原则作出规定是必要的。
（二）关于人事任免的范围和对象
根据地方组织法等有关法律的规定，《条例草案》对人大常委会人事任免的范围和对象，作出了明确规定。这里着重说明两个问题：
一是决定政府副职领导人员个别任免的问题。在起草的过程中，有的地方提出，为了减少“个别任免”的随意性，应当在《条例草案》第六条第一款中，对“闭会期间”常委会的“个别任免”作出更为具体明确的规定，以便各地掌握执行。对此，全国人大常委会法工委曾专门作过答复和解释，即“闭会期间”是指两次人大会议之间；“个别任免”是指在两次人大会议之间的一次常委会会议只能决定任和免各一名政府副职领导人员，而且不宜每次常委会会议都进行“个别任免”。考虑到全国人大常委会法工委的答复和解释比较明确，因此《条例草案》第六条第一款对此可以不作更详细的规定，但今后在执行这一条款时，应按照全国人大常委会法工委的答复和解释精神掌握。
二是决定代理职务的问题。考虑到省和设区的市人大常委会秘书长或专门委员会主任委员因故不能担任职务或缺位时，如何决定代理职务，法律未作规定。因此，根据实际工作需要和全国人大常委会法工委的答复精神，《条例草案》第九条第二款和第三款，分别对决定代理秘书长和专门委员会代理主任委员职务的问题，作出了相应的规定。关于代理职务的期限问题，全国人大常委会法工委明确答复，代理职务的时间一般只能到举行下一次人代会为止。如果属于缺位原因而决定的代理职务，在举行下一次人代会时应当进行选举，不宜再继续代理。
（三） 关于人事任免的程序
１、对提请任命人员进行任前法律知识考试的问题。今年１０月１日开始施行的《江苏省法制宣传教育条例》规定，拟提请人大常委会任命的人员，在提请任命前，由任命机关会同有关部门进行相关法律知识考试。从目前省内外的情况看，对提请任命人员进行任前法律知识考试是必要的，效果是好的。因此，《条例草案》第十六条对此作出了相应的规定。
２、对有关提请任命人员情况进行了解的问题。为了保证人大常委会更好地行使人事任免权，从以往的实践看，除了有关机关对提请任命人员进行全面考察，向人大常委会提供全面、准确反映提请任命人员情况的考察材料外，人大常委会人事任免工作机构在主任会议和常委会会议对提请任命人员提出不同意见的情况下，根据实际需要，配合有关机关对有关提请任命人员的情况进行了解也是必要的，但这种了解又不同于有关机关的考察工作。据此，《条例草案》在第十七条和第二十二条中对此作出了规定。
３、对人事任免案审议的问题。在审议人事任免案的过程中，为了让人大常委会组成人员对提请任命人员的情况有更多的了解，进一步提高人事任免工作的透明度，《条例草案》对提请机关提供的有关材料，提请机关作情况介绍、回答询问，提请任命人员到会见面或作拟任职发言等作出了具体规定。同时，《条例草案》还就如何处理审议过程中出现对提请
任命人员提出不同意见且争议较大或发现有足以影响其任职问题的情况，以及提请任命人员两次提名未获通过的情况作出了规定。作出这些规定，有利于人大常委会更加有效地行使人事任免权。
四关于人事任免的表决与公布
根据有关法律规定和实际工作需要，《条例草案》第三十三条对人大常委会通过人事任免、辞职请求和撤销职务等事项的表决方式作出了明确规定。我们认为所作的规定是可行的。这里还要说明的是，在实际操作中，一般应采取逐人逐项的方式进行表决；对同一项职务既有任又有免时，可采取先免后任的次序进行表决；对同一人既有任又有免时，可采取先任后免的次序进行表决。
从以往的情况看，有时会出现依法应当由人大常委会任免的国家机关工作人员未经人大常委会审议通过，有的就对外公布、或到职和离职的现象，对此各方面意见很大。因此，根据中共中央有关文件精神，《条例草案》第三十四条第二款对这一问题专门作出了规定。
（五）关于对任命人员的监督
加强对人大常委会任命人员的监督，是人大常委会一项重要职权。为了把任命和监督有机结合起来，《条例草案》对监督人大常委会任命人员的主要方式作出了规定，一是规定依照地方组织法的有关规定，人大常委会主任会议、专门委员会和法定人数的常委会组成人员，可以对人大常委会任命的人员提出撤销职务案；二是规定人大常委会可以通过听取工作汇报、视察工作、执法检查和述职评议等形式，对被任命的人员履行职责的情况实施监督；三是规定人大常委会受理公民和其他组织对被任命人员的检举和控告；四是规定人大常委会任命的人员受到党纪政纪处分的，提请任命的机关应当报人大常委会备案。作出这些规定，可以促使人大常委会任命的人员更好地为人民掌好权、用好权。
六关于市、县两级实施办法的制定
由于全省的情况各不相同，《条例草案》也不可能对全省各级人大常委会人事任免工作的所有问题都作出详细的规定，如有的地方人大常委会人事任免工作机构对法检两院提请的任命人员，在人大常委会审议前要作考察了解；又如有的地方不仅要求被提请任命人员到会作拟任职发言，还要求提供任职承诺书；有的不仅要向被任命人员颁发任命书，还要举行任职宣誓仪式；再如，《条例草案》只对任前法律知识考试作出了原则规定，各地在具体执行中还需具体制定操作办法，等等。因此，《条例草案》第三十九条规定，市、县两级人大常委会根据本条例可以制定实施办法。
以上说明，连同《条例草案》请予一并审议。